序
我认为政治乃文化体系中一要目。
政治制度必然得自根自生，制度必须与人事相配合。
辛亥革命前后，人人言变法，人人言革命，太重视了制度，好像只要建立制度，一切人事自会随制度而转变。
前言
在史学里，制度本属一项专门学问：
首先，要讲一代的制度，必先精熟一代的人事。
第二，任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度间，必然是相互配合的，形成一整套。
第三，制度虽像勒定成文，其实还是跟踪人事随时有变动。
第四，某一项制度之逐渐创始而臻于成熟，在当时还必有种人事需要，逐渐在酝酿。
第五，任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。
时代意见并非是全不合真理，但我们不该单凭时代意见来抹杀以往的历史意见。
第六，我们讨论一项制度，固然应该重视其“时代性”，同时又该重视其“地域性”。
第七，说到历史的特殊性，则必牵连深入到全部文化史。
第一讲 汉代
一 、汉代政府组织
（一）皇室与政府
中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。
我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得已或者说是一种自然的办法。
皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。
皇帝只有一个笼统的尚书处，只有一个书房，最先的尚书也仅有四人；而宰相府下就有十三个机关（十三曹）。可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室。宰相才是政府的真领袖。
（二）中央政府的组织
丞相、太尉、御史大夫称三公。丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武馆首长；御史大夫掌监察，辅助丞相来监察一切政治设施，他是副丞相。
那时凡具“中”字的官，都指是驻在皇宫的。皇室的一切事，照例都归御史中丞管。
汉代的九卿是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、打司农、少府。他们的官微都是两千石。
一、太常：他是管祭祀祖先鬼神的。
二、光禄勋：这三字的原义，早就忘失了。指门房言。
三、卫尉：掌门卫屯兵，是皇宫的卫兵司令。
四、太仆：皇帝的车夫。
五、廷尉：掌法的。
六、大鸿胪：等于外交部。
七、宗正：管皇帝的家族。
八、大司农：管财政经济的。
九、少府：管的是皇家私用。
原本封建时代的宰相，就是皇帝的管家。
（三）汉代地方政府
汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。
汉代郡长官叫“太守”，地位和九卿平等，也是两千石。
汉代官级分得少，升转极灵活。
（四）中央与地方之间关系
每郡每年要向中央上计薄，“计薄”就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。
中央特派员到地方来调查的叫“刺史”。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史。
副宰相所辅助宰相的，便是监察的责任。
二、汉代选举制度
自从汉武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年 一举的郡国孝廉。于是，从武帝以后，汉代的做官人渐渐变成都是读书出身了。
郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。
三、汉代经济制度
汉代税额规定的只有十五税一，而且实际上只要纳一半，三十税一。并在文帝时，曾全部免收田租，前后历十一年之久。这是中国历史上仅有的一次。
政府减轻田租，只便宜了地主，农民没有受到分毫的好处。
当时饭农田租入归诸大司农，充当政府公费；而山海池泽之税则属少府，专供皇帝私用。
政府支出庞大，陷入窘境，汉武帝不再让商人们擅自经营盐铁，把其所有权收回。
四、汉代兵役制度
汉代兵制是全国皆兵的。
我们讲历史上一切制度，都应该注意到每一制度之背后的当时人们的观念和理论。
在汉初，政府中人，本来大部分由农村出身；他们知道民间疾苦，所以能订出这一法规。
中国读书人多半做了官，他们对政治上的理论和思想，早可在实际政治中表现，用不着凭空著书，脱离现实，来完成他书本上的一套空理论。
天下统一了，国家体制变了，而秦始皇帝的戍边制度却没有改。
汉代戍边还只是三天，可是你可以不去；只要一天出一百个钱，交给政府，便可免戍。
中央军有南北军，边疆有戍卒，地方上有国民兵，国家一旦有事，这三种军队都可以调用。
国民除了服兵役之外，还要服力役。
汉代的奴隶是农民自己游离耕土，来参加大规模的工商新生产集合。
五、汉制得失检讨
首先在经济方面，土地问题没有解决，形成兼并；富者田连阡陌，贫者无立锥之地，使政府的减轻租税政策全失功效。
其次，全国皆兵制，在中国论，一则军队数量太多，二则训练太简略，调动不方便，结果全民皆兵，弄得有名无实。
再次讲到政府组织，皇权、相权是分开的，皇室和政府也是分开的。没有硬性规定皇帝绝对不预闻政府事。
国家的政治制度，虽并没有对那些家庭许下世袭特权；但他们因有家庭凭借，无异于有世袭的特权了。
第二讲 唐代
一、唐代政府组织
（一）汉唐相权之比较
唐代宰相共有三个衙门，当时称为“三省”：一中书省，二门下省，三尚书省。此三省职权会合，才等于一个汉朝的宰相，而监察权还并不在内。
唐代官阶为九品，第一二品均以处元老，不负实际行政责任。三品以下，始为实际负责官吏。
现在到唐代，才又把以前宰相职权正式分配给三省。换而言之，亦即是把以前皇室滥用之权重交给政府。
（二）唐代中央政府三省职权之分配
中书主发令。政府一切最高命令，皆由中书省发出。
中国政治上的传统观念，对一意见之从违抉择，往往并不取决于多数，如西方所谓之民主精神。而中国人传统，则常求取决于贤人。
唐代政府定旨出命之权，实操于中书省，皇帝只同意画敕而止。
诏敕自中书定旨、门下覆审手续完成后，即送尚书省执行。
（三）中央最高机构政事堂
当时的尚书省，则略等于现在的行政院。他只管行政，不管出命。政府最高机构，则在政事堂。
中国过去的政治，它也自有制度，自有法律，并不完全由皇帝一人的意志来决定一切。
（四）尚书省与六部
国家一切最高政令，一经政事堂会议决定后，便送尚书省执行。尚书省是政府里最高最大的行政机构。尚书省共分六部：
- 吏部：主管人事及任用之权。
- 户部：掌管民政、户口等事。
- 兵部：掌军事。
- 刑部：掌司法。
- 工部：主管建设。
汉代九卿，就名义论，只是办理皇室内廷的家务官；唐代始正式有六部尚书，显然成为管理国家政务的机构，不像汉代只似皇帝的侍从。
中国历史上关于政治制度方面有两大著作，一为《周礼》，一即《唐六典》。前书为中国先秦时代人之“乌托邦”，纯系一种理想政府的描述之描写，亦可谓是一部理想的宪法。至于《唐六典》，则确已是唐代实际的行政法规，为唐代政府所真实遵循。
（五）唐代地方政府
唐代中央政府的组织似较汉代进步了，但以地方政府论，则唐似不如汉。唐代已渐渐进到中央集权的已渐渐进到中央集权的地步，逐渐内重而外轻。
唐玄宗时，全国有一千五百七十三个县，比汉代多出两百多县。
唐代地方长官，其职权比重，较汉代差逊甚远。
唐代地方长官任用权集中于中央之吏部。州县长官无权任用部署，全由中央分发。
唐代迁调虽速，下级的永远沉沦在下级，轻易不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊，影响行政实际效力极大。
（六）观察使与节度使
唐代设“御史台”行使监察权，监察权是脱离相权而独立了。唐中宗后，御史台分左右御史：左御史监察朝廷中央政府，右御史监察州县地方政府。
唐代监察使，论其本源，是一御史官，而属于监察之职者。但逐渐演变成了地方长官之最高一级。
唐代边疆节度使逐渐擢（zhuó）用武人，于是形成一种军人割据。安史之乱即由此产生。
二、唐代考试制度
（一）魏晋南北朝时代之九品中正制
九品中正制就其为一时救弊起见，也不算是坏制度。
制度必须不断生长，又定须在现实环境、现实要求下生长。
其实革命的本质应该是推翻制度来迁就现实的，决非是推翻现实来迁就制度的。
（二）唐代之科举
当知近代西方所谓的民主革命，乃由政权不开放而起。而中国则自唐以来，便已犯了政权开放指流毒。
若要解决中国社会之积弊，则当使知识分子不再集中到政治一途。便该奖励工商业，使其聪明才智转趋此道。然结果又很容易变成资本主义。
三、唐代经济制度
（一）唐代的租庸调制
均田制所与古代的井田制不同者，井田乃分属于封建贵族，而均田则全属中央政府，即国家。
唐代租庸调制，大体比汉代额更轻，说得上是一种请要徭薄赋的制度。
（二）唐代账籍制度
唐初的人口册是极完密的。字小孩出生，到他程丁，以至老死，都登载上。
户口册，同样须造三分，一本存县，一本送州，一本呈户部。
（三）唐代的两税制
因其一年分夏秋两次收税，故称“两税”。
政府规定下来的征收额平均摊派到现有的垦地和家宅去征收；于是穷瘠（jí）地方，反而负担更重的租额。
唐代两税制，规定不收米谷而改收货币。
（四）汉唐经济财政之比较
简单说，好像汉代是在社会上层节制资本，而下层则没有力量管；唐代注意社会下层，由国家来计划分配，好让上层的富民能自由发展。
四、唐代兵役制度
唐代的兵农合一，是把国防武装寄托于农民的生产集团。
唐代养兵，既不花一文钱，不费一粒米；而养将也不使预问政事。
武官的勋名被人看不起，军人的地位也就堕落了。
唐代实在太富太强了，他们忽忘了民族界限，他们不懂害怕外国人，不懂堤防外国人，大量使用外国人当兵作将。于是唐代的府兵一变而编程“藩镇”。
五、唐代制度综述
论中央政府之组织：结束了上半段历史上的三公九卿制，而开创了下半段的尚书六部制。
论选贤与能：结束了上半段的乡举里选制，而开创了下半段的科举考试制。
论租税制度：结束了上半段的田租、力役、土贡分项征收制，而开创了下半段的单一税收制。
论到军队：结束了上半段的普及兵役制，而开创了下半段的自由兵役制。
罗马帝国亡了，以后就再没有罗马。
第三讲 宋代
一、宋代政府组织
（一）宋代中央政府
汉、唐、宋、明、清五个朝代里，宋是最贫最弱的一环。专从政治制度上看来，也是最没有建树的一环。
宋之于唐，有形式推迁，而无制度建立。
（二）相权之分割
宋代的相权，较唐代低落得多。宰相管不着军事。
在宋代，三个司的地位提高了，独立起来掌握全国的财政。
“考课院”行驶用人之权。
（三）君权之侵揽
宋代的最高政令之最后决定权在皇帝，而不在宰相。宰相不过是奉命行事，所以君权就重，相权就轻了。
宋代制度之缺点，在散、在弱，不在专与暴。
（四）谏垣与政府之水火
御史大夫是监察政府百官的；监察政府百官的；谏官不监察政府，他只纠绳皇帝。
唐代的谏官，是宰相的唇舌。而宋代则谏垣独立，并无长官。
政府设立了一个只发空论不负实责的反对机关。他们尽爱发表反对政府的言论，而且漫无统纪。
（五）宋代地方政府
若正名定义来讲，则宋代根本无地方官，只暂时派中央官员来兼管地方事。
宋代要奉承四个上司，即帅、漕、宪、仓。
二、宋代考试制度
考试制度在宋代是更重要了，更严密了，但并非更有真效。但因政府积年提倡，社会学术空气又复活了。
三、宋代赋税制度
本来两税制度，把一切赋税项目都归并了，成为单一的两税。租庸调是三个项目分别的，对田地有租，对丁役有庸，对户籍有调。
军队常川来往，这些地方领袖就变成专是对上办差。
四、宋代兵役制度与国防弱点
宋代军队分为两种：一称禁军，一称厢军。宋代兵制算是中国历史上最坏的兵制了。
照理，宋代开国第一件该做的事，便是裁兵复员。
宋代立国是没有国防的。
宋代开国，承接五代一段长期混乱黑暗残破的局面，没有力量把军粮再运洛阳去。
整个宋代，都是不得不用兵，而又看不起兵。结果宋代成为一个因养兵而亡国的朝代。
中国在唐代穷兵黩武之后让仍没有垮台，中国的历史文化依然持续。这还是宋代人的功劳。
在宋代开国时，骑兵所需的马匹产地，正好一个被辽拿去，一个被西夏拿去，都不在中国手里。与马相关关联的尚有铁。精良的铁矿，亦都在东北塞外。
第四讲 明代
一、明代政府组织
（一）明代之中央政府
西方历史这一阶段是进步的，而中国这一阶段则退步了。
中国传统政治到明代有一个大改变，即是宰相之废止。
明代政府经过一系列的改变，一切大权就集中到皇帝。
（二）明代内阁制度
明代皇帝的秘书处，当时称为“内阁”。秘书便是“内阁大学士”。
“批红”的实权，落到太监手里，太监变成了真皇帝。
张居正并未能先把当时制度改正，却在当时制度下曲折谋求事功。
（三）明代地方政府
总而言之，地方政治干得好，天下就太平。
罗马帝国主义者征服四周，一切为武力而措施。唐代则完全是地方政治之完善。
（四）元明以下之省区制度
英国本土可以有民主，有自治；像香港、印度殖民地等便不能有民主与自治；所以也不该有地方官，直由皇帝派一总督来管理。
（五）明代地方监司官及督抚
明制，地方行政制度，最低一级是县。县上面是府和州，这是第二级。上面才是省，就是承宣布布政使司，是第三级。三级之外再加上分司，就变成了四级。管官的官多了，管民的官少了。
（六）明清两代之胥（xū）史
明成祖时，规定胥（xū）史不能当御史。这就是规定曾任公务员的不能做监察官，又胥（xū）史不准考进士。
考生或秀才之中无出路的只能当胥（xū）史。
明、清两代是一个小官（知县）之下有许多永无出息的办事员（胥（xū）史）；而政治上许多花样（文与法）却尽付与他们。
二、明代考试制度
考试制度到了明代，变动就大了。
（一）进士与翰林院
从两汉到唐宋，任何人都得从小官先做起，但人人都有当大官的希望。明以后，科举分成两层，下层是秀才、举人，没法当大官。
科举本只能物色人才，并不能培植人才；而在明、清两代进士翰林制度下，却可培植些人才。
唐代培养人才在门第。宋代培养人才在馆阁校理之职。到明、清两代，始把培养人次的机构归并到考试制度里。
（二）八股文
八股文考试真是中国历史上最断丧人才的。
唐代考律诗，宋代考“经义”。
三、明代赋税制度
“黄册”是登记户口的，“鱼鳞册”是登记田亩的。
任何一时期的各项制度，必然会相互配合，相互牵动影响，而形成一整套。
四、明代兵制
明太祖平天下，原定有“卫所制度”，其实也就如唐代的府兵制。平时卫所军给田自养，国家不要他赋税。
每一制度，只要推行到两三百年的，总不免出毛病。
第五讲 清代
一、制度与法术
制度指政治而言；法术只是些事情或手段，不好说是政治。
清代，可说完全没有制度。它所有的制度，都是根据着明代，而在明代的制度里，再加上他们许多的私心。
二、清代的不组政权
西方人讲政治，一定先要讲“主权”。他们的政治思想，很多是建立在主权观念上。中国人讲政治，一向不讨论主权在那里。中国人讲政治，一向看重在“职责”。无论政府该做些什么事？它的责任该是什么？它尽了职没有？“主权”的背后，则是一种“自由意志”。
若说政权，则中国应该是一种“士人政权”，政府大权都掌握在读书人“士”手里。
只有部族政权，才始把另一批人来代替读书人，那便是元代的蒙古人与清代的满洲人。
三、清代部族政权下的政府
（一）清代中央政府
清代政权，始终要袒护满洲人，须满洲人在后拥护，才能控制牢固。这便是这一政权之私心。
甲 清代的军机处
到雍正时，又在内阁之外另添一“军机处”。后来政府实际重要政令，都在军机处，不再在内阁。
一切事情，全国中外各长官，都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。
秘密政治，只能说是一种法术，而不能说是一种制度。
乙 清代的六部尚书
清代的六部已经不能对下直接发命令，六部尚书已经不成其为行政之首长。
清代要满汉分开，有一个中国尚书，一定要还要有一个满洲尚书。
明代是特别奖励大家发言，公开发言，也不仅明制如是，历代都如是。只有清代才不许人讲话。
清代大官，由皇帝特简，吏部都不知道，也不用什么廷推了。
（二）清代地方政府
在明代，布政使是最高地方首长。清代布政使成为总督与巡抚下属，这种制度，还是一种军事统制。
（三）清代的各禁区
因于满洲人这些私心的法术，在中国境内无端划出许多处禁地，形成许多特殊区域。
四、部族政权下之考试制度
若说考试制度是一种愚民政策，清代是当之无愧的。
清代的部族政权，即绝无意于把政权开放，只让汉人们也尝到一些甜头。
五、清代的统制政策
当时是满洲人第一，蒙古人第二，再下轮到中国人。
英国对香港是一种帝国主义，因他把全国家分成了两部分，一部是本国，一部是征服地。这才始叫“帝国”。
满洲人最高明的政策，是存心压迫中国知识分子，而讨好下层民众，来分解中国社会之抵抗力。
六、民众的反抗运动
太平天国运动并不是推不翻满清；但他们同时又要推翻中国全部历史，所以他们只可有失败。
七、变法与革命
康有为只知道皇帝无害于立宪，却不知道满清皇帝的后面是一个部族政权在撑腰。
中国历史上的传统政权，无论汉、唐、宋、明并无私权力、私立场、私背景。它的立场背景便是全国人民，便是社会。
我们今天要重建考试制度，已经不是单讲制度的问题，而还得要从心理上先从头建设起。
总论
地方官一天天没地位，地方政治也一天天没起色，全部政治归属到中央，这不是一个好现象。
国家统一是我们政治上应该绝对争取的。但如何使国家统一而不要太偏于中央集权，能多注意地方政治的改进，这是我们值得努力之第一事。
中国很早就奖励读书人，所谓“学而优则仕”，聪明人都读书，读了书就想做官去，所以使中国政治表现出一种臃肿的毛病。
中国政治，实在一向是偏重于法治的，即制度化。而西方近代政治，则比较偏重在人治，在事实化。
政府是该属于民众的；但不是，也不能，定要全体民众直接来掌握此政权。
中国之将来，如何把社会、政治上种种制度来简化，使人才能自由发展，这是最关紧要的。重要的不在推倒，在建立。
整个西方人在政治经验上都比较短浅。能讲这句话的只有中国人。中国政治比西方先进步，这是历史事实，不是民族夸大。
历史没有不对的，不对的是在我们不注重历史，不把历史做参考。
【附录】答徐君书
我总认为历史应该就历史之客观讲。若自己标举一理论，那是谈理论，不是谈历史。若针切着时代，那又是谈时代，不是谈历史。
